Dịch vụ cũng là hàng hóa, nhưng khác với các hàng hóa khác bởi việc cung ứng nó không đi kèm với chuyển giao quyền sở hữu mà chỉ là đem lại lợi ích nào đó cho bên tiếp nhận. Ngoại trừ các dịch vụ tự nguyện (voluntary service) không vụ lợi và dịch vụ công vụ (civil service) của nhân viên nhà nước, việc cung ứng các loại dịch vụ được thực hiện thông qua thị trường dịch vụ và chịu sự chi phối của cơ chế thị trường như cơ chế giá cả, cơ chế cung cầu và cơ chế cạnh tranh.

Dịch vụ công cộng hiển nhiên là một phần của dịch vụ, nhưng cụ thể là những dịch vụ gì? Trong chuyên văn quốc tế, dịch vụ công cộng chỉ có một tên gọi chung là public services nhưng lại có hai định nghĩa khác nhau tùy theo ngữ cảnh. Định nghĩa thứ nhất nhấn mạnh đến đối tượng sử dụng dịch vụ, còn định nghĩa thứ hai nhấn mạnh đến cả bên cung ứng và bên sử dụng dịch vụ.

Kết cấu của xã hội hiện đại bao gồm Nhà nước, thị trường và người dân cùng gia đình họ. Nhà nước được quan niệm như một tổ chức cung ứng dịch vụ quản lý xã hội được thị trường và người dân thuê, trả tiền bằng thuế và phí. Thị trường là bên cung ứng toàn bộ hàng hóa, kể cả hàng hóa dịch vụ, cho Nhà nước, cho người dân và cho bản thân thị trường. Người dân vừa là đối tượng hưởng dụng các dịch vụ quản lý của Nhà nước vừa là người tiêu dùng các hàng hóa của thị trường, trong đó bao gồm cả hàng hóa dịch vụ. Người ta gọi các dịch vụ cung ứng cho người dân và gia đình họ là dịch vụ công cộng. Ví dụ: dịch vụ định giá bất động sản vừa phục vụ cho Nhà nước, chẳng hạn khi xử án hay thu hồi đất, vừa phục vụ cho nhà kinh doanh bất động sản khi lập dự án kinh doanh, lại phục vụ cho cả người dân khi họ cần mua hay bán nhà. Chỉ riêng hoạt động định giá cho người dân mới gọi là dịch vụ công cộng. Hoặc như thương mại bán buôn và bán lẻ thì chỉ hoạt động bán lẻ mới gọi là dịch vụ công cộng. Các chuyên gia quy hoạch đô thị và các nhà đô thị học thường dùng cụm từ dịch vụ công cộng theo định nghĩa này, và gắn nó với khái niệm không gian dịch vụ công cộng.

Xu hướng xã hội hóa đầu tư phát triển dịch vụ công ích đô thị

Khi đô thị càng phát triển thì mức sống người dân càng được nâng cao, nhu cầu về dịch vụ công ích càng rộng lớn và đa dạng đến mức ngân sách đô thị không đáp ứng nổi, khiến chính quyền đô thị phải tìm cách thu phí đối với các dịch vụ ít nhiều có tính hàng hóa công cộng không thuần túy như cấp nước, giáo dục, y tế, dù rằng phí đó chưa bù đắp đủ giá thành và chính quyền vẫn phải trợ cấp, nhưng tuy nhiên cũng chia sẻ gánh nặng cho ngân sách.

Xu hướng mở cửa dịch vụ công ích cho sự tham gia của khu vực tư nhân (Private-Sector Participation/PSP)

Trong nhiều ngành dịch vụ công ích xuất hiện xu hướng tư nhân hóa, tức là chuyển nhượng cho tư nhân đảm nhiệm một phần hoặc hoàn toàn việc cung ứng dịch vụ, như nước Pháp đã gần trăm năm nay giao cho các công ty tư nhân cung ứng nước đô thị. Hay nước Anh thời Thủ tướng M. Thatcher tư nhân hóa vận tải đường sắt, vận tải công cộng đô thị và nhiều dịch vụ khác. Khoảng 3 thập kỷ gần đây xu hướng PSP được nhiều chính phủ quan tâm vì các lẽ sau đây:

1. Do ngân sách thiếu hụt.

2. Do thành tích yếu kém của các doanh nghiệp nhà nước trong quản lý vận hành KCHT và cung ứng dịch vụ công cộng, vì thiếu động lực mạnh mẽ cho việc cải tiến công nghệ, đổi mới quản lý, hạ giá thành và mở rộng diện phục vụ.

3. Do quan điểm kinh tế của đảng cầm quyền đối với vai trò của chính quyền và của thị trường. Tuy vậy PSP phát triển rất chậm vì vấp phải rất nhiều thách thức về tư duy không chỉ từ phía chính quyền và khu vực tư nhân mà còn từ phía người dân. Mặt khác, vì còn đang mò mẫm nên thể chế PSP còn nhiều bất cập.

Những năm gần đây, nhiều nước đã “nâng cấp” vai trò của khu vực tư nhân từ “tham gia” trở thành “đối tác”, và sự tham gia của khu vực tư nhân chuyển thành “quan hệ đối tác công - tư” (Public-Private Partnership/PPP).

Khu trung tâm CBD Seoul, Hàn Quốc

Quan hệ đối tác công - tư (PPP)

Sự tham gia của khu vực tư nhân vào cung ứng dịch vụ công ích thường bị nhiều quan chức chính quyền, thậm chí cả người dân, trên thực tế đồng nhất với tư nhân hóa, xem đó cũng chỉ là một dạng kinh doanh của tư nhân mà Nhà nước quản lý như đối với các dạng kinh doanh khác để kiếm lợi nhuận mà thôi. Hiển nhiên quan điểm đó đã gây khó khăn và hạn chế việc tư nhân cung ứng loại hàng hóa đặc thù là dịch vụ công ích, có khi lại gây rối như trong việc thu phí đường bộ.

Để xác định rõ vai trò của chính quyền và khu vực tư nhân đồng thời nêu bật đặc điểm mối quan hệ giữa chúng với nhau trong cung ứng dịch vụ công ích, ngày nay người ta gọi mối quan hệ đó là quan hệ đối tác công - tư, tức là chính quyền và nhà cung ứng tư nhân là hai đối tác bình đẳng, liên kết với nhau thông qua hợp đồng cung ứng dịch vụ, trong đó quy định rõ trách nhiệm và quyền hạn của mỗi bên theo nguyên tắc “3 chia sẻ”: chia sẻ lợi ích (benefit) (không phải lợi nhuận - profit); chia sẻ trách nhiệm; và chia sẻ rủi ro.